José Luis Moreno Vázquez*

La participación social en los consejos de cuenca de Sonora: ¿simulación o realidad? 

El texto que hoy me toca comentar puedo resumirlo con tres calificativos: oportuno, didáctico y propositivo. Oportuno porque sale a la luz cuando se discute en la arena pública cuál debe ser el contenido de una nueva Ley de Aguas nacional, didáctico porque está escrito en un lenguaje sencillo y claro, asequible para todo público; y propositivo porque plantea recomendaciones para la mejora de los consejos de cuenca del estado de Sonora, aun y cuando es una mirada crítica a lo que ha ocurrido. 

 El libro de Nicolás Pineda y Erik Parra consta de un prólogo de Margaret Wilder, colega de la Universidad de Arizona, y 8 capítulos en los que abordan el contexto en el que surge el enfoque de la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH), la evolución de la gestión del agua en México en el siglo XX, el marco legal que le dio sustento, la distribución de los derechos de agua y los usos del agua en Sonora, y el trabajo desarrollado por los tres consejos de cuenca en la entidad: el Alto Noroeste, el de los ríos Yaqui-Mátape y el del río Mayo. La metodología se basa en el análisis de la capacidad institucional propuesta por la organización Cap-Net, centrada en 5 dimensiones: la capacidad legal, la capacidad directiva e integración del consejo, la participación de los actores, la capacidad financiera y la gestión del agua plasmada en acuerdos, así como en el empleo de 9 indicadores. Cabe destacar que esta metodología se deriva de una más amplia utilizada en organizaciones de cuenca de Estados Unidos y que consta de 115 indicadores. Para tal efecto, los autores consultaron leyes y decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, la base de datos del Registro Público de Derechos de Agua, las actas de los consejos de cuenca (1999-2017), asistieron a sesiones de los consejos, y entrevistaron a miembros de los consejos en los años 2016-2017. 

Asimismo, consultaron tesis de egresados de la Especialidad en Gestión Integrada de Cuencas Hidrológicas y de la Maestría en Gestión Integral del Agua de El Colegio de Sonora relacionadas con el funcionamiento de los consejos de cuenca, y literatura internacional y latinoamericana sobre el tema. Una parte del trabajo se basó en la tesis doctoral de Erik Parra. El postulado central del libro es que la GIRH implica la transferencia de poder de las instancias centrales hacia los actores locales y que la creación de los consejos de cuenca requiere un auténtico proceso de descentralización política, así como la construcción de capacidades locales que permitan una mayor participación de los usuarios y la sociedad en la gestión del agua. 

El recorrido por cada cuenca es revelador. Asistencia irregular y variable de sus miembros, financiamiento en descenso, mayoría de acuerdos sobre asuntos administrativos y organización interna, agenda centrada en temas de la Conagua, y omisión en conflictos sociales como los derivados por el derrame de tóxicos de Buenavista del Cobre, la construcción del acueducto Independencia y la edificación de la Presa Pilares. Además, dos de los consejos comprenden áreas del estado de Chihuahua, cuyos representantes generalmente tienen dificultades para asistir a las sesiones. 

Un punto importante es la considerable extensión territorial de las cuencas, en la que dos de ellas (Alto Noroeste y Yaqui-Mátape) con 100 mil y 90 mil km2, respectivamente, son más grandes que 28 estados de la república, lo que constituye un desafío enorme para lograr una adecuada gestión del agua. Un tema abordado es la elección de los presidentes de los consejos de cuenca en Sonora en la etapa del perfeccionamiento. 

Hubiera sido útil mencionar los nombres y efectuar una breve semblanza y trayectoria de los elegidos. Si en un caso fue un presidente municipal de origen priista (Luis Alfonso Robles), que ya lo había sido una década antes, si en otro caso fue un ex delegado de la Conagua en Sonora (Enrique Donnadieu Félix) y reelecto para una segunda ocasión, y si en el tercer caso fue un presidente municipal de origen priista (Benjamín Anaya) y reelecto también por una segunda ocasión, uno se pregunta –maliciosamente- qué es lo que se perfecciona. Después del análisis, los autores concluyen que los consejos de cuenca tienen una capacidad limitada desde su diseño e implementación, muestran un desarrollo lento e impacto reducido, su estructura es vertical de arriba hacia abajo, su ejercicio parcial no se ha podido consolidar, y hay una falta de atención de problemas concretos en sus territorios, alejándose de la GIRH. Este resultado es similar a los de otras investigaciones realizadas sobre el funcionamiento de otros consejos de cuenca en el país, en particular, en las cuencas Lerma-Chapala, río Santiago y río Bravo. 

Su valor es que integra en un solo documento lo referente a los tres consejos en que se dividió el estado de Sonora y el grado de cumplimiento de las reglas formales. Otras investigaciones que estudian las reglas informales también han llegado a las mismas conclusiones. El texto tiene entre sus aciertos mostrar las diversas regionalizaciones hidrológicas y administrativas del país y la duplicidad y confusión que generan, como las direcciones locales que hay en 20 entidades federativas, la que afortunadamente no existe en Sonora evitando así más burocratización en la gestión del agua. Un apartado valioso es el de las recomendaciones para mejorar el funcionamiento de los consejos de cuenca. 

Entre ellas destacan: la ampliación de facultades como instancias vinculantes, la incorporación de bases sociales de usuarios y organizaciones de la sociedad civil, una mayor injerencia en el otorgamiento, seguimiento y vigilancia de derechos de agua, establecer de manera permanente comités locales de usuarios, la apertura de espacios de participación de abajo hacia arriba, el empleo de las nuevas tecnologías de comunicación para videoconferencias, foros virtuales, blogs y redes sociales, la organización por subcuencas y microcuencas, la búsqueda de formas de contribución de cuotas y financiamiento local, alianzas con universidades y centros de investigación para elaborar estudios y estrategias de intervención, y contar con una figura jurídica que los defina formalmente como una organización como puede ser el caso de una asociación civil. Ahora bien, independientemente de las recomendaciones de los autores, los actores locales se movilizan y buscan alternativas para la solución de sus problemas fuera del espacio de los consejos de cuenca. Una muestra son los Comités de Cuenca del Río Sonora formados como consecuencia del derrame de 2014, cuya organización y la promoción de juicios de amparo han logrado llegar hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 

Lo mismo hizo el Movimiento No al Novillo en la cuenca del río Yaqui y miembros de la etnia guarijía en la cuenca del río Mayo. En los tres casos, la defensa legal con resoluciones a su favor por parte del Poder Judicial, se hizo sin el apoyo de los consejos de cuenca. Otros casos en el país son los movimientos que pugnan por el saneamiento del río Santiago o el movimiento opositor a la presa El Zapotillo, quienes no participan en el consejo de cuenca y sus miembros han sido bloqueados sistemáticamente para no formar parte del mismo. Entre los aspectos que extrañé en el libro se encuentra la referencia a la experiencia del valle del Tennessee en Estados Unidos, como un modelo de intervención en cuencas hidrográficas que se replicó en muchas partes del mundo, y que fue la inspiración de las comisiones de cuencas hidrográficas creadas en México en el periodo 1946-1976, analizadas en la tesis doctoral de Roberto Melville (1990) y en la obra clásica de David Barkin y Timothy King (1970). 

En los años de la centralización en la gestión del agua –como la definen bien los autores- estas comisiones manejaron cantidades considerables de recursos federales para la ejecución de obras hidráulicas y el nombramiento presidencial de sus vocales ejecutivos provocó en varias ocasiones confrontación con los gobiernos y poderes locales, como lo fue el caso del general Lázaro Cárdenas en la Comisión del río Tepalcatepec y luego en la Comisión del río Balsas. En forma posterior a este auge, vino la crisis económica y la austeridad presupuestal -que también señalan los autores- lo que provocó la desaparición de la poderosa Secretaría de Recursos Hidráulicos y su reestructuración con el rango de subsecretaría. Son años de transición que igualmente repercutieron en los Estados Unidos, cuando el presidente James Carter vetó por las mismas razones el presupuesto asignado a una gran cantidad de proyectos hidráulicos, la mayoría de los cuales se ubicaba en los estados del Oeste. Este periodo de transición culminó con las reformas estructurales de finales de la década de 1980 y principios de la década de 1990 en México, que comprendieron cambios profundos a la legislación del campo y por supuesto, del agua (por ejemplo, la Conagua se creó en 1989). 

El modelo a seguir en esta nueva época son las experiencias de gestión integral del agua por cuencas hidrográficas en España y Francia, en la que la Comisión Económica para América Latina y las ideas de Axel Dourojeanni juegan un papel fundamental en su difusión y puesta en práctica. Hago este breve repaso histórico para llamar la atención sobre la continuidad del pensamiento sobre la noción de cuenca hidrográfica y su utilidad para la gestión del agua, ya sea en tiempos de intervención estatal o de libre mercado. La pregunta relevante hoy, es si estamos ante el agotamiento de un modelo de gestión y la necesidad de plantear uno nuevo, o si seguimos perfeccionando el existente para ver resultados en la solución de los problemas que aquejan a los usuarios de las cuencas en los próximos 10 años. La lectura de esta obra ayuda a reflexionar en ese sentido. 

Felicito a los autores por la culminación del libro y a los asistentes a este evento los invito a que lo adquieran y lo lean. Referencias Barkin, David y Timothy King. 1970. Desarrollo económico regional. Enfoque por cuencas hidrológicas de México. Siglo Veintiuno Editores. Melville, Roberto. 1990. TVA y el desarrollo de las cuencas fluviales. El caso del valle Elk analizado por antropólogos mexicanos. Tesis de doctorado, Universidad Iberoamericana. 

 *Profesor investigador de El Colegio de Sonora. Texto leído en la presentación del libro Los consejos de cuenca en México. Capacidad institucional, marco legal nacional y casos empíricos en Sonora. Nicolás Pineda Pablos y Erik Misael Parra Armenta. El Colegio de Sonora, 2019. Hermosillo, Sonora, 11 de febrero de 2020.